美国智库概况

 

裴敏欣博士

 

本文将根据自己两年多来任职美国华盛顿卡内基国际和平基金会(以下简称卡内基智库)的经验,从以下 8 个方面介绍了美国公共政策研究机构(智库)的功能及运行状况。

 

  • 美国公共政策研究的种类

 

1.1.从地域概念上讲,公共政策研究机构有全国性和地区性之分,其中 99%的全国性智库集中在华盛顿,这类智库的研究方向大多涉及美国对外政策和全国性公共政策。只有两个较大的全国性公共政策研究机构总部没有设在华盛顿,一个是总部设在纽约的外交关系委员会,另一个是总部设在斯坦福的胡弗研究所。另外,还有一些区域性的公共政策研究机构,主要研究所在州的经济发展和区域性公共政策,他们的研究刊物不多见到。大家熟悉的兰德公司一般也被认为是智库,研究成果很多,在公共政策上也有很大发言权,但由于它与政府,尤其是与国防部关系非常紧密(国防部为其提供经费),所以我们一般不认为它是纯独立的民间机构,因此它所提供的政策研究报告的可信度遭到不同程度的影响。

 

1.2.按照研究领域广泛程度来划分,可分为综合性公共政策研究机构与单一专业性研究机构两种。综合性机构涉及研究层面宽泛,如胡弗、布鲁金斯和传统基金会,以及美国企业研究所,以较大的政策问题为研究对象,如外交问题、重要社会政策,如贫困、住房问题、社会教育问题等。这类综合性研究机构往往成本太高。现在成长最快的还是单一性研究所,特别是出现新的社会问题和国际问题时,政府往往会组织单一性智库协助做研究。卡内基是美国最早出现的对外政策研究所,研究的课题就是美国的外交政策和国际关系,如移民问题、信息革命、国际 NGO 和由于全球化导致的贫富差距扩大等新问题,也有如民主法制等问题,而不是那种传统的军事安全问题。也有象 Natural Resource Defense Council. (自然资源保护委员会),这样的单一从事环境保护的研究机构,组织规模小但较专业,有土壤,海洋等各领域专家,有专业优势。在大型研究机构中,一个大课题,比如环保,往往只有一两个人研究,没有专业性优势。卡内基由于是综合性研究机构,不可能专注于过于专业化的研究,所以定位在国际社会新问题的研究上,目前已经取得了在这些方面的发言权。美国也有区域问题研究机构,如研究拉丁美洲的机构如拉丁对话和研究近东问题的近东研究中心,他们的特点就是在某个问题上有重大发言权,以专取胜。由于美国是经济超级大国,有许多金融贸易财团,随之也形成了研究国际金融和国际贸易的学术机构,如: Institute for International Economics  (国际经济研究所),以及为贸易保护主义利益说话的 Economic Strategy Institute (经济战略研究所)。

 

美国智库概况

布什总统在美国最有影响力的保守派智库传统基金会发表演讲

1.3.按意识形态智库分为左、中、右三种,但与中国的左、中、右派别有很大差距。美国的左是中国的右,美国的右是中国的极右。布鲁金斯无党派色彩,卡内基自称是中间,实际上是中间偏左,倾向于民主党。支持共和党的智库也有倾向。胡弗研究所和传统基金会属于极右派智库,左派智库有 Urban Institute(市区研究所), 以研究市区贫困,尤其是黑人地区的贫困问题见长。

 

  • 智库形成的五个因素

 

智库的形成的背景有以下 5 个因素

 

2.1 捐赠

 

美国的税收减免制度使美国企业家往往在去世前将财产捐赠给公益性、慈善性组织。

 

2.2 利益共同体的需要

 

利益共同体为得到保护而建立一个在学术层面对政治有影响的智库。这是形成美国智库最重要的因素。

 

每个智库均有社会和经济背景。政治影响主要靠选票,游说、政治捐款取得,而智库通过学术研究、调查、报告等政治建议的形式让政府采纳其观点,建立平衡机智。胡弗是最早的代表美国右翼团体的智库。在 80 年代后期,美国社会出现反移民现象,一些官员不能陈述反对意见,于是他们就网络教授、组织美国移民改革论坛,表述移民对国家的危害。再比如,持反对自由贸易的态度的经济战略研究所,会组织一批反对自由贸易的学者为持同一观点的议员的提案提供实证研究报告,证明美国对日本的汽车进口使美国遭受的经济损失。在多元的美国社会,经济战略研究所也会遇到拥护自由贸易的智库(如美国国际经济研究所)的抗衡。在美国,政客不能接受外国资助,但允许智库接受国外资助,智库为出资方说话有着深厚的社会和经济背景。

 

2.3 创始人资助

 

有些智库依靠创始人发展而来,是较为独特的一种方式,但不是主流。创始人Fred Bergsten 个人创建国际经济研究所并任所长。他从卡特政府离职之后,利用建立的社会关系和对政策需求的了解,成功运做了国际经济研究所。他曾是卡内基研究员。

 

2.4 政治需求

 

这类智库的成立有着政治交易背景。卡内基成立的时候正是美国开始成为超级大国时期,卡内基和当时的总统达成私下协议,即用一批学者的研究成果和理论依据把政府带入国际社会,满足当时的政策需要。

 

2.5 政策需要

 

由于新问题不断产生,政府需要不断的理论支持。美国多元化发展趋势很快,1990 年到 2000 年的人口普查显示,美国白人比例从 80% 下降到 75%,这意味着约 25 年以后,美国白人就会成为少数,这对美国来说是很难想象的革命性发展。美国政府开始考虑这个问题对政治、外交、经济和社会的影响。由于卡内基对移民问题研究有发言权,其中部分研究人员分离出卡内基,新成立了移民问题研究中心。这个例子说明政策的需求会刺激智库的发展,智库内部也存在有机的变化。

 

  • 智库与政府的关系

 

3.1 财务关系

 

美国智库与政府没有财务关系,兰德公司除外。独立性是智库宝贵的无形资产,是发言权的组成部分。失去独立性,也就意味着丧失了公信度。即使得到政府资助,智库也会设立各种各样的限制以保证自身的独立性,保证研究内容不受政府影响。

 

3.2 政治关系

 

智库的财务是公开透明的,智库的财务报表存放在政府的资料库里,一目了然。但智库与政府的政治关系很微妙很复杂,更多存在与会议,电话之中,不漏痕迹。比如美国贸易代表在中国加入世贸组织的会议之前,其助手会打电话问研究中美关系专家近来的研究成果,做为他们在国会发言报告的论据。这是天衣无缝的默契的合作关系。政府官员宣传政府政策的方法往往是请智库组织政策论坛和会议,由官员、研究学者讨论政策的可行性,主要宣传对象是媒体。

 

3.3 人事关系

 

智库是行政当局的人才贮备库,这是二者关系中最显著的特点。美国政府 4 年或 8 年就换届一次。在美国做政府官员要受到严格审查,可以做政坛候选人的政客很少。但智库人员既有很强的政策研究背景,又有学术高度,是比较理想的候选人储备库。另一个原因是换届下来的人一旦回到商界,很难再回政坛。所以,一些年纪较轻的人离任后更愿意留在智库,既保有一分收入,同时又能以监督者的身份对当局政府提出意见和建议,为将来政治道路打基础。一种是从学者到智库再进政府,典型的例子是布什的财务顾问 Marry Lindsey,(原哈佛大学教授,后任职美国企业研究所,是资深研究员,目前是总统经济顾问)。另一种情况是政府人员进入智库,如劳工部部长赵小兰(原共和党政府顾问,离任后到联合之路做董事长,再后来回到传统基金会任职)。

 

智库与政府之间密切的人事关系还体现在总统竞选方面。研究员往往被邀请参与撰写总统竞选报告,这也是与政府建立良好关系的大好时机。

 

  • 智库对政策影响

 

4.1 智库为社会提供公益品

 

美国智库概况

智库是美国公共政策领域的一支重要力量

理想的政策影响是智库为社会提供公益品。公共政策往往很复杂,一般百姓不可能了解其中的意义和利弊。有公益心意识的智库如布鲁金斯会为尽可能多的利益团体提供资讯,帮助社会各个阶层了解政策对社会的影响。

 

4.2 监督作用

 

一些政策的出台往往是为了短期的政治需要或应付某个危机或为公众舆论所迫,无人知道政策的正确与否。智库会以各种方式对某一政策进行评估和考察,起到很好的监督作用。

 

4.3 反对作用

 

美国两党之间的对立也反映在智库对政策的态度上。当共和党当政时,与民主党会关系紧密的智库就会对共和党的税收、贸易等方面的政策防在放大镜下面照一照,在一定程度上起到监督作用。

 

4.4 支持作用

 

与执政党观点一致的智库会以研究成果佐证当局政策的正确性和可行性,有反对就有支持,其道理是一样的。

 

  • 智库影响政策的途径和方式

 

5.1 媒体

 

媒体是智库影响政策的主要途径。智库研究员通过在电视台讲话,接受记者采访的方法来影响政府。中美撞机事件发生后,中美关系研究员纷纷在电视上发表意见。还有就是影响记者。不要小看记者的采访。通过谈话,用自己的观点来影响记者,为记者的报道定调,间接影响政府。还有一个有效的渠道就是通过在纽约时报的评论版发稿来影响政府。由于该报的评论稿件刊登筛选严格,具有权威性,而且言简意赅(800 字左右),对突发事件的意见形成起指导作用,是很多官员的重要信息来源。

 

5.2 自我推销

 

自我推销方法中最不经济的是写书,还有就是工作报告。工作报告往往有 20—30 页厚度,阅读起来太费时。最有效的是 policy brief( 政策简介)。一般有 3000 字左右,15 分钟可以读完,方便繁忙的政府官员阅读。

 

5.3 把自己推荐给新政府

 

每两年国会众院换届、每 4 年总统换届的时机为智库提供了充分显示价值的机会。每个智库都会借机给各部门递交研究报告。

 

5.4 到国会做证

 

把自己推荐出去的方法之一是到国会做证。国会在某种意义上是政治剧院。推选谁去做证往往充满政治性。各党派都会把支持自己的研究学者或利益团体请去为自己说话。智库的研究员能到国会做证也体现了自身的影响力。在美国,行政当局规模较小,不可能对每个问题都有研究,官员重视学者的意见,在重大决策之前,往往会找一批专家听取意见。拉莫斯在到中国见朱容基前,就会咨询中美关系专家,了解中国的情况,这就是智库推销自己的好机会。

 

5.5 智库召开会议

 

撞机事件之后,布鲁金斯邀请中美关系专家召开讨论会,在美国有线电视台发布。这个有线电视台主要转播投票和重大政治活动,智库可以利用这样的机会宣传自己。智库自己也会召开年会。近来由于互连网的发展,智库可以通过 e-mail 把产品送出去,工作报告和政策简介也可以从网上直接下载。

 

  • 经费来源

 

美国智库概况

鉴于其在公民社会中的重要作用,智库本身已成为研究对象

政府资助智库是偶然现象。有些智库有自己的基金(endowment)。 1911 年卡内基资助1000 万美金建立美国华盛顿国际和平基金会,相当于是现在的 20 亿美元。目前卡内基有 2亿美金,目前每年支出 4%-5%,回报 7%-8%。智库经费主要靠企业和基金会资助,其中基金会资助超过 50%,分额最大。美国智库的外围基础支持很重要。左翼基金会支持左翼智库,右翼基金会支持右翼智库。但是有一个很有趣的历史转变:设立基金会的创始人都是右派,但由于社会的转换,目前基金会均由左派控制,这是因为基金会的管理人员、项目主管一般是来自大学的教授、博士等知识分子,是自由意识较强的群体。

 

经费的申请也具有双向性。研究员可以自己申请资助:申请者做出详细的研究项目申请报告,详细说明预算的细项,人员安排等,很费时间。另一种是基金会有钱没出花,如果某研究员有好想法,在研究领域声望好,有研究成果,就会得到资助。当然也有用钱收买替人说话的现象。

 

  • 智库管理

 

智库由董事会管理。卡内基董事会有 25--30 人左右,由工商界,律师,前政府官员,退休议员和学者组成,包括民主党竞选总统的前议员布莱的里、民主党前国防部长佩里、 纽约证券交易所前总裁、前司法部副部长、著名记者及美国最大推土机制造公司的总管等。董事会每次开会有 15 人左右。卡内基共有 100 多人,其中研究人员有 30 多人。人员管理实行总裁负责制,没有固定任期。总裁下设分管副总裁。卡内基设有公关副总裁,负责推销产品,有负责后勤的副总裁和负责研究的副总裁。布鲁金斯研究所的研究人员多达二、三百人,还有负责筹资的部门部。布鲁金斯研究人员有两大类,一类是来自大学的教授和博士生。资深研究员要求有大学任教经历。还有一类是前政府官员进入智库。 布鲁金斯有固定 5 年任期,而卡内基是开放式的聘任制度,无固定任期,研究人员的去留还与新总裁的设想的计划发展方向有关。相比之下胡弗研究所是“铁饭碗”,研究人员年龄较大,缺乏创新精神。

 

  • 规模和待遇

 

智库规模一般不大,以精取胜。研究人员工资相当于最好大学的正教授的待遇,两个研究员配一个助理和一个秘书协助处理一切杂务。研究员自只须每年 3 月把第二年的预算交上去,一旦预算被批准,自己就可以自由支配时间。研究人员的自由度和工作的满足感得到最大限度的保证。

 

  • 对中国的启示

 

美国智库的独特性其他国家无法与之相比。美国实力雄厚表现在政治资源、财源、人力资源、有效管理等方面,这与政治极度多元有关。另一个原因是政府周转速度高,有旋转门效益,转一圈,进政府,再转一圈进入智库,智库象个无形政府。第三个原因是由于税收减免制度,拥有大量遗产的富人更倾向于把财产捐给公共组织。最重要的一点是美国有一套很强的难以模仿的软实力。在美国,政策批评、政策监督、政策指导体系很完善,也很开放,外面的声音能进去。一旦社会有需要,就有智库提供服务和指导。还有就是美国能够储才于民间,政府官员对研究者很尊重,因为他们知道研究学者是内行。

 

中国目前没有独立的智库,也没有基金会资助智库的意愿。政府是否希望出现具有高度独立性的公共政策研究机构?这是中国政府今后必须严肃考虑的问题。中国建立决策科学的公共政策机构也涉及到政治问题。虽然国内有许多政策研究机构,但都是政府的附属品。很难判断对政府有什么影响,即使有能够影响政府的产品,传播也受限制。这与美国很不同。中国政府目前对建立智库的必要性没有理解,对创造公益产品的意义没有意识。

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